C’est dans le cadre de la conférence des parties (COP15) de la convention des nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) que s’est déroulée à Copenhague du 07 au 19 décembre 2009, une des plus grandes conférences internationales dont seules cette organisation universelle a le secret et la capacité. Près de 50.000 personnes aux côtés de quelques deux cent chefs d’Etats et de gouvernements ont directement ou indirectement participé à l’événement.

Le protocole de Kyoto avait déjà donné le ton de la préoccupation des habitants de la planète exprimée dans le consensus des Etats, pour une réflexion urgente sur les moyens de stopper les ravages du gaz à effet de serre sur les grands équilibres naturels. Certes, soutenir que tous les Etats regardaient dans la même direction est irréaliste, mais il est incontestable que si sur le principe, les divergences étaient inévitables à cause des différences des niveaux de développement et des aspirations légitimes des uns et des autres, tous savaient qu’il fallait absolument faire quelque chose.

Depuis la construction des instruments de la coopération entre les Etats nations dans le cadre de l’ONU, les grands enjeux ont toujours eu les honneurs des grandes conférences diplomatiques. Et chaque fois qu’il est apparu qu’un consensus existe sur le diagnostic, les mécanismes de l’élaboration d’un texte conventionnel  étaient enclenchés. Kyoto fut donc la résultante de ce processus politique et diplomatique, et en symbolisa le déploiement technique concret. Pourtant, confirmant toutes sortes de soupçons de radicalisation permanente de contradictions, les Etats Unis alors dirigés par l’administration conservatrice de Georges Bush, ne signèrent jamais le dit protocole bien que négocié et relativement validé par l’administration Clinton.

La conférence de Copenhague qui est la suite logique de Kyoto, a été engagée avec des ambitions plus fortes et plus avancées et pour au moins deux raisons évidentes : non seulement un changement très important est intervenu à la Maison blanche avec l’arrivée de Barack Obama, mais en plus, de nombreux désastres dus au réchauffement climatique ont convaincu les Etats de se ranger à la recherche de solutions collectives pour sauver ce qui peut encore l’être pour les générations à venir. A ces deux facteurs raisonnablement mobilisateurs, il faut ajouter les nombreuses études alarmantes des scientifiques et la pression croissante des organisations non gouvernementales à l’instar de Green peace.

En dépit de tous ces éléments positifs à mettre au compte des espérances d’un nouveau multilatéralisme annoncé, il convient de rappeler quelques évidences sur la réalité des enjeux et les axes des dissensions.

a) – Ce qui divise les Etats

On a beaucoup parlé des égoïsmes sans toujours élucider les pôles de cristallisation. Il importe de savoir que ce qui est en débat est relève à la fois des choix industriels et de la projection du développement dans le temps. C’est à partir des années 1970 que les scientifiques ont commencé à remettre en cause de nombreux produits chimiques utilisés dans l’industrie. De nombreux pesticides, intrants de toutes natures et produits de laboratoires ont été jugés nocifs pour la santé. Il faut par exemple se souvenir des multiples procès à la suite des découvertes des décès résultant des cancers provoqués par l’amiante. Des immeubles de plusieurs étages ont été systématiquement détruits. L’industrie pharmaceutique, l’industrie agro alimentaire et les industries extractives ont subies des remises en causes radicales. Certains colorants alimentaires on été proscrits pendant que des tas d’autres additifs considérés pendant des décennies comme sources de progrès sont progressivement devenus au gré de la modernisation de la recherche, des poisons violents.

Le cas par exemple des insecticides est devenu anthologique et révélateur de la profondeur des incompréhensions entre des mondes aux niveaux de développement éloignés. Comment accepter tout de suite de s’en priver pour les pays infestés de paludisme avant qu’il ne soit mis au point d’autres solutions efficaces et généralisées contre la pandémie ?

En fait, c’est la plupart des matières de base que l’Occident a utilisé pour réaliser sa révolution technologique et industrielle que l’on demande aujourd’hui aux pays les moins avancés, les plus pays pauvres, d’abandonner. L’étonnement est la réponse de ces pauvres dont certains ont finit par être appeler « pays émergeants ». « Voyons ! Vous avez eu recours à tous ces produits pour arriver, pour vous construire, pour parvenir à une société de consommation, pour imposer votre domination marchande sur le reste du monde, maintenant vous nous mettez la corde au cou de ne pas faire comme vous, parce que ce serait dangereux pour l’humanité, pour la préservation de l’écosystème. Mais de qui vous moquez-vous donc » ?

En réalité, toute la problématique pourrait être résumée en une basse querelle de marchands de tapis qui ne se font point confiance tout en clamant haut et fort que toutes les parties seraient menacés par un danger contre lequel il faut prendre des mesures urgentes.

Ainsi donc, alors que les pays à l’origine de la première révolution industrielle commencée à la fin du dix huitième siècle, se tournent maintenant vers des voitures électriques, vers des engins manipulés par des puces électroniques de rien du tout qui jadis mobilisaient des tonnes de charbon, les pays frappés hier d’ostracisme technologique, découvrent quant à eux les hauts fourneaux, les usines à forte capacité de main d’œuvre et à forte consommation de matières premières. Les vallées entières du Brésil, de la Chine et de l’Inde d’où montent des fumées incessantes provenant de ces usines, sont considérées comme le plus menaçant des dangers selon l’Occident. Comment y mettre fin ? Comment les faire renoncer ? Comment leur demander de produire autrement, de faire autre chose ?

b) Les grands principes de contrôle amorcés à Kyoto

Face à la montée réelle des périls, les Etats avaient convenu de créer ce qu’ils ont appelé le marché carbone consistant en une assiette de capital polluant affecté par pays et susceptible de cession sur le marché international. En fonction du niveau de développement d’un pays, il lui est affecté un capital qu’il peur renégocier valablement auprès d’un autre pays. Dans cette logique, les pays les plus industrialisés se sont vus fortement mis à l’index et invités à faire des efforts. Mais alors, ce marché ne prend pas en considération tous les acteurs de la pollution de la planète. Au contraire, la majorité des pays de la planète ne savent même pas de quoi il s’agit.

En réalité, les pays les plus industrialisés n’ont eu qu’à délocaliser leur production les plus sales, les plus encombrantes et jugées dangereuses vers les pays les plus pauvres qui sont devenus en quelques deux décennies, des pays poubelles. De nombreux scandales ont été mis à jour ces dernières années, en commençant par celui du déversement en Côte d’Ivoire d’une cargaison de déchets toxiques par un navire venu bien évidemment d’Europe. C’est en Asie, Inde, Bangladesh, Pakistan et autres, que la majorité des vieux navires bourrés d’amiante cancérigène sont déconstruits, mis en morceaux. C’est presque établi aujourd’hui que presque tous les déchets pharmaceutiques atterrissent dans les pays de la périphérie.

Le fameux capital carbone n’est donc qu’un vrai leurre, n’en déplaise aux rêveurs d’une planète propre. Ce qui soulève les échanges vifs entre les grands pays ne va pas chercher plus loin que la volonté de chacun, de préserver ses usines, sa politique industrielle et technologique, et d’échapper à toute politique strict de régulation de la pollution carbone. Le fait incontestable demeure pourtant que ces pays ne font pas ce qu’ils disent et ne feront jamais ce qu’ils promettent de faire. Polluant déjà suffisamment chez eux, ils sont encore ceux qui polluent et tuent les pays pauvres. A propos de la forêt pour ne citer qu’un exemple, ce sont les multinationales étrangères trop bien protégés ou recommandées par les puissances publiques américaines et européennes qui organisent les ravages en Afrique, en Asie et en Amérique latine.

Le paradoxe est donc frappant lorsque l’on se retrouve en présence de discours très loin de la pratique quotidienne connue et reconnue, et lorsque par un retournement de circonstance, quelques dirigeants veulent se donner bonne conscience comme des acteurs d’un théâtre pour enfants. Or ce qui motivait les efforts au sein de l’ONU c’était justement le souci de créer des mécanismes de contrôle sévère qui obligeraient les Etats membres à se soumettre à une espèce d’autorité forte.

c) La dure réalité des négociations de Copenhague

Trois évidences au moins ont été étalées à Copenhague : premièrement, le couple sino américain s’est vite retrouvé au centre des controverses lorsqu’il a fallu convenir des positions définitives. Entre quantifier le niveau d’émission de gaz à effet de serre autorisé et instituer un contrôle effectif de la pollution, il fallait choisir. Deuxièmement, il est apparu très vite d’une évidence criarde, que la Chine détenait une capacité de manipulation hors du commun en se prévalant toujours du statut d’allié naturel des pays les plus pauvres ou encore des pays du Tiers monde regroupés sous le sigle de « groupe des 77 ». A partir de ce statut quelque peu ambivalent voire hypocrite, les dirigeants chinois ont travaillé sur un soutien qui ne leur a pas fait défaut au moment décisif pour peser dans le rapport de force global face aux Etats unis. En troisième lieu, la France dans son statut de vieille et toujours puissance coloniale en Afrique, a trouvé le moyen d’organiser une conférence avant la conférence à Paris, regroupant ses pays obligés d’Afrique francophone. Sous le prétexte de préoccupations pour la forêt du bassin d’Afrique centrale particulièrement, c’est presque toute la structure organique et fonctionnelle de la COMIFAC (commission des forêts en Afrique centrale), que le président français Nicolas Sarkozy a mobilisé autour de lui. Enfin, pour le principe de la différenciation sans frais, les pays africains ont déroulé une unité de façade qui n’a duré que l’instant des tractations pour les diviser d’avantage au moment de l’adoption d’une déclaration finale.

Toute la conférence a reposé sur deux approches : la première consistant à arrêter le principe d’une enveloppe compensatoire pour aider les pays les moins avancés, particulièrement les pays africains, à se développer autrement, en renonçant à des pratiques et des choix jugés malsains pour la préservation de l’écosystème. Dans cette optique une enveloppe de 100 milliards de dollars était au cœur de la proposition initiale, jugée comme indispensable sans que l’on soit réellement fixée avec toutes les certitudes sur son utilité. La deuxième approche reposait sur le niveau de pollution acceptable par rapport à l’ère dite préindustrielle. Il faut signaler sur ce point que le protocole de Kyoto engageait déjà les Etats à réduire leur production d’au moins 5% sur la période 2008-2012 par rapport à leur niveau de 1990.

Les pays insulaires ont ajouté aux négociations, une touche gravissime en déclarant tout simplement qu’il fallait envisager leur disparition pure et simple si le niveau de la production planétaire des gaz à effet de serre restait callée même à 3% dans la période considérée de 2050. Les pays sahéliens n’ont pas fait moins en présentant l’avancement du désert comme la certitude de l’installation de la famille et de la ruine totale de leur grenier agricole. Dans ce chapitre, le président Tchadien a évoqué le cas du lac Tchad qui a perdu près de 80% de sa surface en 30 ans, pendant que son homologue camerounais a communiqué des chiffres déroutants sur la transformation des zones jadis vertes en désert de fait.

d) Contenu et portée de la déclaration de Copenhague

Tout d’abord, il est essentiel de rétablir la vérité sur le processus diplomatique au sein de l’ONU et de presque toutes les organisations internationales. La conférence de Copenhague n’a rien de curieux ni d’unique par rapport aux autres grandes conférences diplomatiques avec des objectifs de négociation d’un traité ou d’un arrangement international. Rarement les objectifs d’une conférence diplomatique de cette ampleur sont atteints tout de suite. Il y a tout un processus de maturation, de conciliation voire de transformation ou d’abandon des positions qui peut s’étaler sur des décennies.

A priori ceux qui allaient à Copenhague avaient beaucoup compté sur la magie de la renaissance d’un multilatéralisme revigoré par l’arrivée de Barack Obama à la tête des Etats Unis. C’est d’avantage cette naïveté et non quelques blocages réels ou supposés qui ont alimenté la déception. A titre d’exemple les négociations ayant abouti à la création de l’OMC ont commencé dès le lendemain de la création de l’ONU. C’est en effet à la Havane en 1947 que se tint la première conférence sur le commerce pour la création d’une organisation internationale du commerce. Et c’est parce que le Sénat des Etats Unis refusa de signer le traité de la Havane, qu’un accord simplifié, le GATT, General agreement on tarifification and trade (Accord général sur le commerce et les tarifs douaniers) dans sa partie 4, fut utilisé comme instrument de régulation du commerce mondial jusqu’à la création effective de l’OMC après les dures cycles de négociation de l’Uruguay round. On sait que le cycle de Doha est toujours en cours.

En somme, les positions minimales sorties de Copenhague sous forme de déclaration de trois pages ne constituent pas un si grand drame. Certes, au regard des dangers du réchauffement de la planète et la menace globale sur la survie de l’espèce et la transformation de son milieu naturel en zone inhospitalière, les inquiétudes sont légitimes. Pourtant, personne n’a fermé définitivement les portes. Le processus va se poursuivre en maintenant les mêmes objectifs et sans doute en les améliorant, en les approfondissant et en les précisant d’avantage.

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Les principaux points du document qui a été adopté presque essentiellement par les pays développés (28) avec toutefois quelques autres du groupe des 77 à l’instar de l’Afrique du sud, se résument ainsi qu’il suit :

-          La nécessité de limiter le réchauffement planétaire à 2° par rapport à l’ère préindustrielle, sans engagement chiffré sur le niveau d’émission de gaz à effet de serre, ce que les Etats Unis ont souhaité et obtenu.

-          Le financement à brève échéance d’un montant de 30 milliards de dollars pour aider les pays pauvres dans la lutte contre la déforestation. En fait on prétend ici amener un groupe de pays, notamment africains, à valider des mécanismes de préservation de la forêt.

-          La communication tous les deux ans par les pays, des actions de réduction des gaz à effet de serre qu’ils entreprennent, non pas de façon réellement contraignante, mais sur la base d’un volontariat dont personne n’ignore le fondement égoïste et même fantaisiste.

Deux observations embarrassantes peuvent être faites : la première c’est le décalage par rapport à Kyoto. L’on est passé d’une ébauche claire de l’obligation des Etats à se soumettre à un objectif, à une liberté d’action presque totale, même si pour une fois, il apparaît que les pays émergeants vont entrer de plein pied dans le processus moral enclenché pour sauver la planète. La deuxième observation est autrement plus ironique et concerne la demande des pays pauvres en financements. L’enveloppe de 100 milliards de dollars prônée avec passion au point d’en faire un point de blocage des négociations ressemble fort à un cadeau mal monté. D’abord que ce montant est proprement insignifiant, ensuite il ne nous semble pas réaliste de penser que si cette enveloppe était disponible, elle serait judicieusement utilisée pour les objectifs définis, par les soi disant gouvernements des pays pauvres dont on connaît la propension à la mauvaise gouvernance. La bataille rangée sur cette question de montant alimentée par la vingtaine de milliers d’ONG en majorité originaires des pays riches présentes, avait quelque chose de romantique.

Qu’on le veuille ou non, la validité et la valeur du processus diplomatique aujourd’hui est tributaire, au plan moral, de la qualité des représentants des peuples et de la légitimité effective des acteurs internationaux. On aurait pu décider de monter l’enveloppe à 500 milliards de dollars que cela n’aurait rien changé sur les chances de préservation de la forêt d’Afrique centrale de Malaisie ou d’Amazonie. Une des sources de la destruction sauvage de l’écosystème réside dans la prolifération première des régimes barbares et illégitimes soutenus par les mêmes puissances qui prétendent se soucier de l’avenir de la planète. Que valent d’ailleurs 100 milliards de dollars par rapport aux dépenses américaines dans les guerres d’Irak et d’Afghanistan ? Les autorités américaines ont reconnu qu’elles dépensaient quelques quatre milliards de dollars par mois pour la conduite de ces deux guerres.

Enfin, il est important de magnifier la valeur juridique de la déclaration de Copenhague, document qui n’a pas été signé par les participants, et qui n’a aucun statut de traité ou d’arrangement simplifié quelconque. Il n’en demeure pas moins acceptable et instrument de référence pour l’évolution des relations internationales et la formation du droit positif. Dans cet esprit, le fait qu’il se réfère abondamment sue l’accord cadre des Nations Unies sur les changements climatiques constitue le gage qu’il reprends à son compte les règles cardinales de cet accord et les érige en socle de toute démarche des Etats au plan individuel, au plan bilatéral, au plan multilatéral, au plan sous régionaux, régionaux et universels.

La déclaration de Copenhague appartient à la catégorie des instruments internationaux qui ont un caractère recommandatoire et participent à la formulation de ce que les juristes internationalistes croient déceler comme un droit mou et néanmoins vivant. Or dans ce domaine du droit international ou la validité et la valeur juridique des actes ont pris une place prépondérante, il est établi que de simples recommandations ont parfois plus de force dans la pratique que des décisions./.